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2022년 5월3일 윤석열 당시 대통령 당선자가 인수위원회로부터 '윤석열 정부 110대 국정과제'를 전달받고 있다./ 인수위원회 사진기자단

한국의 탄소중립 공약은 국제사회에서 신뢰를 잃고 있다. 감축목표가 중요한 게 아니라, 이를 뒷받침할 제도와 실천이 필요하다. 윤석열 정부 3년의 NDC 정책을 요약하면 ‘이행력 부재’였다는 평가다. 새 정부가 떠안은 숙제와 목표 달성에 필요한 과제를 짚어본다. /편집자 주

[투데이에너지 윤철순 기자] 윤석열 정부 3년 동안 온실가스 감축목표(NDC)는 유지됐지만 정책 실행은 사실상 정지 상태였다. 석탄화력 수명 연장, 재생에너지 확대 지연, 배출권거래제(K-ETS) 한계 등으로 감축 이행 동력은 약화됐다.

시민사회와 지자체는 배제됐고, 산업계 중심의 자발적 감축만으론 한계가 뚜렷했다. 헌법재판소는 2026년까지 감축목표의 법적 구속력 강화를 주문했고, 국제사회도 한국의 기후 리더십 부족을 비판했다.

이재명 정부는 제도 복구와 정의로운 전환이라는 과제를 동시에 안고 출범했다. 윤 정부 3년의 NDC 정책 추진 실태와 2050 탄소중립을 향한 새 정부의 과제 및 추진 방향을 살펴본다.

기후위기 시대를 맞아 출범한 윤석열 정부. 국제사회가 요구하는 기후리더십과 탈탄소 전환에 대한 윤석열 정부 3년의 평가는 어떨까.

“정책은 있었지만, 정치적 이행은 없었다.” 尹 정부의 지난 3년을 평가하는 전문가들의 공통된 목소리다. 한국은 문재인 정부 말기에 상향된 2030년 온실가스 감축목표(NDC, 2018년 대비 40% 감축)를 유지했지만, 정작 이행력은 실종됐다는 지적이다.

온실가스 배출량은 2018년 이후 정체 상태이며, 2030년 배출 추정치는 649~691 MtCO₂e로, 목표치(501 MtCO₂e)를 크게 상회하고 있다.

반면 EU, 미국, 일본 등 주요국은 2035년까지 60~90% 감축목표를 추진하고 있어 한국의 감축목표 수준은 낮고, 이행 성과는 국제 하위권에 머물고 있다.

헌법재판소는 2025년까지 법적 구속력 있는 감축체계 마련을 요구했고, 국제기후단체 Climate Action Tracker도 한국의 감축 정책을 3년 연속 '불충분' 등급으로 평가했다. 윤석열 정부는 문재인 정부 말기 상향 조정된 2030년 NDC를 공식적으로 유지했다.

환경부 중심의 2035년 중장기 로드맵 수립 작업도 진행됐고, 배출권거래제(K-ETS) 일부 개선과 기술 중심 감축 접근도 추진됐다.

◇산업·에너지 구조 전환, 실행은커녕 역행 그러나 산업·에너지 구조 전환은 사실상 후퇴했고, 실질적 이행 동력은 약화됐다는 지적이 지배적이다. 윤석열 정부는 2022년 출범 이후 석탄화력발전소 조기 폐지 정책을 철회하고 일부 발전소(보령 3·4호기 등)의 수명 연장을 허용했다.

이는 석탄화력 퇴출 기조를 사실상 후퇴시킨 조치다. 재생에너지 보급도 역대 최저 수준을 기록했다. 태양광·풍력 설치량은 급감, 인허가 지연과 주민 수용성 문제로 실제 확대는 지체되고 있다. 기업들 역시 자발적 감축에 의존하고 있어, 중소기업은 사실상 방치된 상태다.

배출권거래제(K-ETS)는 커버 비율은 74%에 달하지만, 입찰 비율은 10% 내외, 탄소 가격도 낮아 정책 유인 효과가 부족하다. 유럽 ETS의 입찰 비율은 57% 이상, 탄소가격도 훨씬 높다.

정부는 탄소감축에 있어 기업들의 ‘자발적 노력’을 강조해왔다. 대기업의 ESG 대응과 해외 규제 대응 차원에서 자발적 감축계획이 일부 가시화되기도 했다. 그러나 중소·중견 기업의 감축 부담은 사실상 방치됐다. 국가 차원의 산업별 세부 로드맵 부재, 실효성 있는 감축 유도 수단 부족으로 인해 NDC 이행 가능성은 해를 거듭할수록 낮아지고 있다.

2023년 기준으로도 대부분의 산업계 감축률은 NDC 이행 속도에 크게 못 미치는 수준에 머물러 있는 것으로 나타났다. 국제기후감시단체인 Climate Action Tracker(CAT)는 한국의 감축정책을 3년 연속 ‘불충분(insufficient)’ 등급으로 평가했다. 주요 20개국(G20) 내에서도 온실가스 감축 노력 순위는 하위권에 머무르고 있다.

COP28(제28차 유엔기후변화협약 당사국 총회)에서 한국은 기후리더십 부족 국가로 지목됐다. 특히 산업 중심 감축정책의 약화, 석탄화력 퇴출 미이행, 시민 참여 구조 부재 등은 주요 비판 대상이었다.

◇시민·지자체는 배제...‘정의로운 전환’ 실종 尹 정부의 기후 정책에서 눈에 띄는 또 하나의 공백은 시민사회와의 연결고리 부재다. 탄소중립 정책의 이행 주체인 지방자치단체나 지역사회는 실질적 논의 구조에서 배제됐다.

정의로운 전환은 탄소중립의 필수 조건이다. 그러나 지난 3년 동안 시민과 지방정부는 정책 설계 과정에서 철저히 배제됐다. 탄소중립기본법 하위법령 개정은 지연됐고, 중앙정부 중심의 하향식 구조만 고수하면서 지역 간 격차도 커지고 있다. 공론화, 시민 참여 구조, 지역 기반 계획 수립 등 시민사회와 지자체의 실질 참여는 제도화되지 않았다. 일부 지자체의 실험적 모델(시민참여 예산, 에너지 기금 등)도 전국 확산에는 미치지 못하고 있다.

종합하면, 윤석열 정부 3년의 NDC 정책은 실패라기보단 실행이 없었다는 데 문제가 있다. 감축목표 자체는 유지됐지만, 내용과 실천이 수반되지 않아 결국 기후위기 대응의 시계를 멈춰 세운 시간으로 남고 있다. 전문가들은 이제라도 정책 전환이 필요하다고 입을 모은다. 특히 2030년까지의 감축목표를 달성하기 위해선 보다 과감한 에너지전환 정책, 산업구조 조정 로드맵, 그리고 시민 참여형 정책 설계가 시급하다고 지적한다.

이재명 정부 초대 환경부 장관인 김성환 장관은 “기후위기는 머뭇거릴 시간이 없는 과제다. 목표를 말할 게 아니라 지금 무엇을 행동하고 있는지가 중요하다”며 현 상황의 심각성을 지적했다. 尹 정부의 기후정책은 ‘전환’보다는 기존 체제 유지를 선택한 3년이었다. 그러나 2030, 2050 탄소중립 달성은 정책 의지 없이 결코 성공할 수 없다.

NDC 이행에 있어 가장 큰 결핍은 정책이 아닌 정치적 책임이라는 점에서 이재명 정부가 풀어야 할 숙제는 분명해졌다. 기후위기 시대의 리더십은 목표가 아니라 ‘행동’에서 나와야 한다. 기후변화 정책 분석기관인 클라이밋 액션 트래커(CAT·기후액션트래커)는 한국의 중기 감축 공약을 ‘Insufficient’, 공정점 기여 목표는 ‘Highly insufficient’로 평가하며 현재 수준으로는 파리협정의 1.5°C 제한 목표 달성이 불가능한 수준이라고 지적한다.

현재 2030 NDC 목표는 국제적 기준보다 낮고, 이행조차 제대로 이뤄지지 않고 있다. 전문가들은 이제 “2035년 NDC 목표를 최소 50~60% 감축 수준으로 상향해야 하며, 이를 뒷받침할 제도적 기반을 함께 갖춰야 한다”고 입을 모은다.

현재 한국의 온실가스 배출량은 2018년 이후 크게 감소하지 않았다. 앞선 서술처럼 2030년 예상치는 NDC 목표치(501 MtCO₂e/yr, LULUCF 제외)에 한참 못 미치는 649~691 MtCO₂e 수준으로 추정된다. 유럽 각국이 유사 수준의 경제에서 이미 2030년까지 최소 59% 이상의 감축을 목표로 삼는 상황과 비교하면, 한국은 목표 자체가 과소 설정됐다는 비판이 나온다.

또 최근 헌법재판소는 2031–2049년 기간 동안 온실가스 감축 목표가 법적 구속력이 없는 것은 미래세대의 권리를 침해한다며 2026년 2월까지 법 개정을 주문했다. 이는 NDC뿐 아니라 탄소중립 법 자체의 정당성을 흔드는 중대한 판결이다.

◇배출권거래제 한계...‘가격·입찰 비율’ 모두 미흡 국내 기업 감축 정책과 배출권시장(K‑ETS)의 현실은 국내 배출의 약 74%를 커버, 최소 10% 이상은 경매 방식으로 운영 중이다.

그러나 입찰 비중이 낮고 탄소가격이 낮아 정책 유인이 부족하다는 평가다. 기업들은 자체 ESG 전략을 통해 감축목표를 설정하고 있으나, 정부의 중장기 정책과의 정합성은 여전히 낮은 수준이다.

녹색금융, 탄소세 도입, 산업별 감축 평가 체계 도입 등 정부의 보완책이 준비 중이나 실질적인 기업 이행 동력 확보에 한계가 있는 상황이다.

시민사회 및 지자체 참여 모델의 실재성에서도 환경운동연합 등의 시민단체는 기후 거버넌스 참여를 위해 다양한 캠페인과 정책 제안을 이어가고 있다. EU의 경우는 ‘시민발의제’를 통해 일반 시민도 입법 제안이 가능한 구조이며, 공청회와 공론화 절차가 제도화돼 있다.

우리도 일부 지자체가 시민참여 예산, 주민참여형 에너지기금 등 제도 모델을 시험 중이나 범국가적 표준 체계로 확장되지는 못한 상태다.

김성환 장관은 최근 NDC와 탄소중립 실현에 대해 회의적 시각을 드러냈고, 보다 과감한 감축 전략 필요성을 강조하고 있다. 정부는 2035년 목표((NDC 2차 개정)를 준비 중이며, 연말까지 유엔에 제출할 계획이다.

새 정부는 동력을 확보하기 위해 산업계·시민사회·지방정부와 협의하는 거버넌스 강화, 기술 혁신 분야(태양광, 수소, CCUS 등) 지원, 재생에너지 확대 로드맵 재정립 등에 집중할 것으로 알려졌다.

2030년 이후의 감축 전환 경로를 구체적으로 설정하겠다는 의지도 엿보인다. 더불어 기업들의 감축 실천 목표와 정부의 정책 간 거리를 좁히기 위해 탄소 감축 추진과제 연계, 탄소세·녹색금융 활성화 등 현실적인 실행 기반을 마련할 계획이다.

EU는 2030년까지 1990년 대비 55% 이상 감축, 2040년까지 90% 감축, 2050년 탄소중립을 목표로 설정했다. 영국은 2030년 68%, 2035년 81% 감축을, 일본은 2035년까지 60% 감축, 미국도 2035년 61~66% 감축을 목표로 상향 조정했다.

스위스는 1990년 대비 2035년까지 65% 감축 목표, 전 세계에서도 높은 수준이다. 반면 한국은 2030년 목표가 2017년 대비 24.4% 감축, 2005년 대비 약 4% 감축 수준에 불과하다. 한국은 G20 대부분 국가와 달리 2030 NDC 이행 실적이 매우 뒤처지는 그룹에 속한다.

유럽 주요국은 이미 2030년 감축 목표를 50~60% 수준으로 설정하고, EU ETS 등 탄소 배출권 거래제(K‑ETS와 비교 시 입찰 비중 약 57% vs 10%)를 강화하고 있다

반면 한국은 감축 수준과 제도적 강도에서 현저히 낮은 수준에 머물고 있다. 한국의 K‑ETS는 국내 온실가스 배출의 약 74%를 다루며 2015년부터 시행 중이나, 입찰 비율은 저조하고 탄소가격도 낮아 감축 인센티브가 부족한 구조다.

유럽은 탄소가격을 활용해 시장 중심의 감축 유도를 강화한 반면, 한국은 제도적 설계에 약점이 있다.

한국 기업들의 감축 목표는 정부의 NDC 목표 달성에 부합하지 않아 갈등 요인이 지속 중이다. 일부 대기업은 자체 ESG 전략을 통해 감축 목표를 세우고 있으나, 여전히 산업별·기업별 감축 로드맵과 정부의 중장기 계획 연계는 초기 단계에 머물러 있다.

정부는 이를 개선하기 위해 녹색금융, 탄소세 도입, 산업별 감축 평가체계 도입, 탄소중립 과제 지원 등을 구상하고 있으며 이재명 정부가 강조한 ‘정의로운 전환’을 구조적으로 정착시키기 위한 정책 설계 단계에 있다.

◇실질 이행 위한 제도 전환 필요 NDC 목표는 현실적인 임기 내외적 요소만 반영한 것이어선 안 된다. 유럽 수준의 최소 50~60% 감축목표로 상향 조정해야 Paris 1.5°C 시나리오와 부합하며, 국제적 신뢰를 담보할 수 있다.

이와 함께 NDC 목표를 달성하기 위한 제도적 기반이 강화돼야 한다. K‑ETS 입찰 비율 확대, 탄소세 도입, 재생에너지 확대 로드맵 정책의 명확한 실행력 확보가 필요하다.

아울러 2050 탄소중립 목표의 법적 구속력 확보와 장기 감축 단계의 명확한 설정이 필수다. 헌재 판결에 따라 2026년 이전 관련 법령 개정은 시급한 과제다. 또 기업·지자체·시민사회와의 협의 기반 강화와 정책 투명성 확보를 통해 신뢰 구축형 감축 구조를 설계해야 한다.

기후위기의 실질 대응은 단순한 감축 목표 설정만으로 이뤄지지 않는다. 시민과 기업이 공감하고 함께 실천할 수 있는 신뢰 기반이 필수다. 감축 선언이 아닌 정밀한 실행 계획과 공정한 규칙 체계, 협치 거버넌스가 함께 작동해야 한다.

이재명 정부가 추진하는 ‘만회 정책’은 한 줄의 선언이 아니라 제도적 복원과 국민 신뢰 회복의 시도다. 그러나 실행력 없이 선언만 반복할 경우, 목표 달성은 공허해질 수 있다. 지금 필요한 건 정의와 이익을 함께 실현하는 정책 설계다.

◇선언 아닌 실행...협치 없는 감축은 공허 탄소중립은 '선언'이 아니라 '행동'이다. 실행력 없는 목표는 국제사회에서도 공허할 뿐이며, 지금 필요한 건 신뢰에 기반한 협치 시스템과 제도적 복구다. 2035년 NDC 상향과 제도 개편은 더 이상 미룰 수 없는 과제다.

한국은 2035년 중장기 NDC 목표를 최소 50~60% 감축 수준으로 상향 조정해 국제 기준과의 격차를 해소해야 한다. 이는 EU·영국·일본 등 주요국의 기준에 부합하며, 국제 신뢰 확보에도 필요하다. 제도 설계도 강화해야 한다.

K‑ETS 입찰 비율 확대, 탄소세 도입, 녹색금융 확대, 기술 혁신 분야 지원 강화가 필수 요소다. 특히 법적 구속력이 있는 탄소중립 프레임법 개정을 통해 2050 목표를 실천 가능한 체계로 전환해야 한다. 헌법재판소 판결에 따른 개정은 시급한 과제다.

이와 함께 정부·기업·시민사회가 협의 기반 거버넌스를 구축해야 한다. 정보 투명성을 바탕으로 정책 결정 과정에 시민참여를 법제화해 신뢰 기반을 강화할 필요가 있다.

탄소중립은 신뢰와 실행이 함께할 때만 현실이 된다. NDC는 선언이 아니고, 탄소중립은 숫자 게임이 아니다. 정책이 기관 중심에서 협치 중심으로 전환될 때 비로소 실질적 감축 효과가 가능하다.

한국이 국제기후 무대에서 신뢰받기 위해서는 정의로운 전환, 기업 실천과의 연계, 시민참여 기반의 투명한 시스템 마련이 절실하다. 이것이 탄소중립을 넘어 사회적 지속가능성을 구현하는 길이다.

출처 : 투데이에너지(https://www.todayenergy.kr/)