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5개 발전사 전경 /투데이에너지 자료

[투데이에너지 장재진 기자]

[글 싣는 순서]

1. 석유공급망 위기-정부의 비축·조달·대체전략은 제대로 작동하나 2. 5개 발전공기업 재통합- 전력산업 구조개편과 에너지 전환은 어디로? 3. ‘3대 메가 프로젝트’는 탄소중립과 양립 가능한가? 4. 정부는 전기요금 정상화를 언제 할 것인가? 5. 석유 최고가격제, 실효성 검증 시급하다 6. 석유화학 철강 주력산업 구조개편 갈림길 7. 동해 심해가스전 공동개발 -투자위험과 사후책임은 누가 어떻게 부담하나 8. 2032년 5배나 증가할 태양광 폐패널, 어떻게 대처할 것인가? 9. 노후 재생에너지 발전설비 안전사고, 선제적 리파워링으로 방지할 수 없었나? 10. CBAM 본격시행 국면 -비용·검증 부담의 국내 전가 막을 수 있나

완전 통합(1개 법인) 최적 대안 권고

정부가 2040년 탈석탄과 2050년 탄소중립 목표 달성을 명분으로 한국전력공사 산하 5개 발전공기업(중부·남동·동서·서부·남부발전)의 재통합을 본격 검토하면서, 전력산업 구조와 에너지전환의 향방을 둘러싼 논쟁이 뜨겁다.

정부는 에너지전환 목표로 2040년 탈석탄(총 60기 중 수명에 따라 39기 폐지 예정)과 재생에너지 비중 확대(2024년 9.1% → 2035년 30%+)를 추진 중이다. 전력체계 개편 연구용역은 기후부 발주 연구(삼일회계법인)가 여러 거버넌스 대안을 도출했고, 완전 통합(1개 법인)을 최적 대안으로 권고했다

정부와 통합 찬성 측은 대규모 해상풍력 등 막대한 초기 투자비가 소요되는 신재생에너지 프로젝트를 신속하게 추진하고, 분산된 투자 역량을 집중시켜 규모의 경제를 달성할 수 있다는 점을 강조한다.

1990년대 말부터 2000년대 초반까지 진행된 1단계 전력산업 구조개편은 한전 중심의 독점 체제를 완화하고 발전부문에 경쟁을 도입하기 위해 발전사를 분할했다. 하지만 이번에 5개 발전사가 다시 1개 법인으로 완전 통합되면 과거의 독점 체제로 회귀하게 되며, 이는 민간 발전사업자의 진입 장벽을 높이고 시장 활력을 떨어뜨리는 결과를 초래할 수 있다는 우려도 있다. 가뜩이나 현행 전력시장은 비용기반 정산(CBP) 제도와 한전의 소매 독점 구조로 인해 사실상 진정한 의미의 경쟁이 부재하다는 비판을 받아왔는데, 거대 공기업의 출현은 이러한 시장 왜곡을 더욱 고착화할 위험이 크다.

전문가들 "제도보완·거버넌스 설계가 핵심"

그러나 학계와 연구기관 등 전문가들 사이에서는 "단일 완전 통합이 기후위기 대응의 만병통치약이 될 수 없다"며 공정경쟁 저해, 조직 비대화, 지배구조 왜곡 등 만만치 않은 부작용을 경고하고 있다. 전문가들이 지적하는 가장 큰 우려는 거대 독점 공기업 탄생에 따른 시장 경쟁성과 다양성의 저하다. 전문가들은 단일 통합이 모든 답은 아니며 제도보완·거버넌스 설계가 핵심이라고 지적한다.

'공정경쟁 저해와 조직비대화' 우려 지적

거대해진 공공기관은 외부의 견제가 느슨해질 경우 운영 효율성이 저하되고 방만경영의 늪에 빠지기 쉽다. 특히 조직 내부에 석탄화력발전 폐지(자산 정리 및 감축)라는 목표와 재생에너지 확대(신규 투자 및 개발)라는 상반된 정책 목표가 공존할 경우, 한 조직 안에서 우선순위와 인센티브가 왜곡되어 내부 갈등만 깊어질 수 있다.

석탄발전소 폐쇄에 따른 기존 노동자들의 고용 불안과 발전소가 위치한 지역사회의 경제적 타격을 보장하는 '정의로운 전환' 메커니즘이 정교하게 설계되지 않은 상태에서 통합이 강행된다면, 극심한 노사 갈등과 사회적 저항에 직면할 것이라는 지적도 나온다.정부의 자금 조달 능력에 대한 현실적인 회의론도 대두된다.

탄소중립 실현을 위해 필요한 해상풍력 보급 목표는 2035년까지 55GW 수준에 달하는데, 이는 막대한 국가 재정이나 공기업 단독 자본만으로는 감당하기 불가능한 규모다. 통합을 통해 규모를 키우더라도 결국 민간 자본과 해외 투자의 참여가 필수적인 만큼, 공기업 중심의 전면적 통합보다는 민간의 투자를 유인할 수 있는 리스크 분담 구조와 제도적 인센티브(장기 계약, 세제 혜택 등)를 먼저 마련하는 것이 본질적인 해결책이라는 주장이 힘을 얻고 있다.

따라서 전문가들은 '전면적 통합'이나 '현상 유지'라는 이분법적 논리에서 벗어나, 전략적 기능(해상풍력 등)은 통합하되 경쟁적 기능은 유지하는 혼합형·단계적 거버넌스 모델을 도입하고 도매시장 정산체계 개편 등 시장 개혁을 병행해야 한다고 제언한다.

정의로운 전환 보장 등 중요 리스크 동반

단일 발전공기업 완전통합은 재생에너지 대규모 보급과 초기 자금조달 측면에서 분명 장점이 있으나, 시장경쟁, 감시·책임성, 정의로운 전환 보장 등 중요한 리스크를 동반한다. 따라서 ‘전면적 통합’ 혹은 ‘현상 유지’라는 이분법을 넘어서, 정책 목표별 기능 분리·거버넌스 설계·시장·재정 패키지를 동시에 설계하는 혼합형·단계적 접근이 현실적이고 바람직하다.

현행 전력체계는 발전(발전공기업 6개 포함)·도매(전력거래소)·송·배전·소매(한전이 중심)로 구성되어 있다. 기후에너지환경부는 전반적 감독을, 재정경제부는 공기업 경영감독을 담당. 전력거래소는 시장·계통 운영을 책임지고 있다.

전력 체계 구조 개편은 1990년대 말~2000년대 초의 1단계 구조개편 결과로 발전부문 분할이 이뤄졌으나 이후 진전은 제한적이었다.

[국회입법조사처의 국감 주요 예상 질문 예시]

Q1. 석탄폐지와 재생보급이라는 상반된 임무를 하나의 거대 발전공기업이 온전히 수행할 수 있겠는가? 오히려 조직을 기능별로 분리하는 것이 더 적합하지 않은가?

Q2. 1개사로 완전 통합될 법인의 법적 지위와 성격은 무엇이며, 모회사인 한국전력공사와는 향후 어떤 지배구조 관계를 가지게 되는가?

Q3. 통합 법인이 출범하면 해상풍력 등 대규모 신재생에너지 사업을 전담할 수 있다고 보는데, 그렇다면 민간 자본의 유입은 더 이상 불필요한 것인가?

Q4. 이번 발전공기업 완전 통합 추진이 기존 전력산업 구조개편(발전 경쟁 도입 → 송배전 분리 → 소매 경쟁 도입) 방향의 전면 폐기를 의미하는가? 민간 발전사업자의 추가 진입 여지는 남아있는가?

출처 : 투데이에너지(https://www.todayenergy.kr/)